擁有“私人海島”不再是夢
——自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革全面推開

● 山、水、湖、田、林、草等自然資源上各項產(chǎn)權(quán)相互獨立，沒有形成有機整體

● 自然資源產(chǎn)權(quán)模糊，開發(fā)利用收益與保護修復責任不對等，導致破壞性開發(fā)

● 產(chǎn)權(quán)清晰后，有利于自然資源整體保護和集約利用

日前，中辦、國辦印發(fā)《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》（以下簡稱《意見》）。有關專家表示，自然資源與我們每一個人密切相關，產(chǎn)權(quán)是一個國家最基本最重要的制度之一。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，對完善社會主義市場經(jīng)濟體制、維護社會穩(wěn)定和公平正義、建設美麗中國具有重要意義。

解決權(quán)責不清問題

目前，我國自然資源從所有權(quán)角度來說，分為國家所有和集體所有，是二元所有格局。客觀地說，改革開放以來，我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度逐步建立，形成了所有權(quán)和使用權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)制度，在促進自然資源節(jié)約集約利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用。

但是，這些自然資源分屬于不同部門管理，帶來的一個嚴重問題是，各類自然資源產(chǎn)權(quán)制度服務于行政管理需要，山、水、湖、田、林、草等自然資源上各項產(chǎn)權(quán)相互獨立，沒有形成有機整體。

分屬不同部門的一個后果是家底不清，尤其是一些邊緣交叉領域，究竟有多少自然資源，常是一筆糊涂賬。

資產(chǎn)究竟是屬于誰的，由誰來管理？產(chǎn)權(quán)不明晰會帶來一系列嚴重后果。

中國人民大學教授嚴金明表示，產(chǎn)權(quán)制度尤其是產(chǎn)權(quán)的確權(quán)，是自然資源管理的核心基礎。產(chǎn)權(quán)不清，要做好管理就成了一句空話。

目前來看，所有者不到位，權(quán)責不清、權(quán)益不落實、監(jiān)管保護制度不健全等問題是近年來產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、資源保護乏力、開發(fā)利用粗放、生態(tài)退化嚴重的重要原因。

中國農(nóng)業(yè)大學土地科學與技術學院教授朱道林表示，自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設未得到有效重視，自然資源產(chǎn)權(quán)模糊、家底不清，開發(fā)利用的收益與保護修復責任不對等，導致破壞性開發(fā)，濫采濫用等現(xiàn)象突出。

為此，黨的十八屆三中全會《決定》提出，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。中央印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》更是把健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度列為生態(tài)文明體制改革八項任務之首。

去年，我國機構(gòu)改革中首個亮相的部委是自然資源部。其組建的緣由，就是統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題。

現(xiàn)在，在所有自然資源統(tǒng)管的基礎上，統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，正當其時。

明晰產(chǎn)權(quán)是基礎

朱道林表示，自然資源作為自然產(chǎn)物，其產(chǎn)權(quán)歸屬與人類勞動產(chǎn)品、交換產(chǎn)品往往存在區(qū)別，其產(chǎn)權(quán)主體并不具備取得清晰性，加之在土地等自然資源公有制體系下，產(chǎn)權(quán)體系全面梳理與構(gòu)建是改革所要解決的首要問題。

為此，《意見》提出，推動自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離，加快構(gòu)建分類科學的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，處理好所有權(quán)和使用權(quán)的關系，創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式。

嚴金明表示，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，是此次改革的重點，以解決自然資源資產(chǎn)權(quán)利交叉重疊、缺位遺漏及權(quán)能不完善等問題。

具體而言，在土地方面，將落實承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，開展經(jīng)營權(quán)入股、抵押，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。

《意見》提出，要加快推進建設用地地上、地表和地下分別設立使用權(quán)，促進空間合理開發(fā)利用。嚴金明表示，長期以來，我國對土地主要是二維空間利用，但現(xiàn)在城市中心已經(jīng)寸土寸金，不能再像以往那樣大手大腳建設，須從空間上拓展，向地下拓展。

在礦產(chǎn)方面，探索研究油氣探采合一權(quán)利制度，加強探礦權(quán)、采礦權(quán)授予與相關規(guī)劃的銜接，依據(jù)不同勘查階段地質(zhì)工作規(guī)律，合理延長探礦權(quán)有效期及延續(xù)、保留期限，根據(jù)礦產(chǎn)資源儲量規(guī)模，分類設定采礦權(quán)有效期及延續(xù)期限，依法明確采礦權(quán)抵押權(quán)能，完善探礦權(quán)、采礦權(quán)與土地使用權(quán)銜接機制。

在海洋方面，探索海域使用權(quán)立體分層設權(quán)，加快完善海域使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、作價出資（入股）等權(quán)能，構(gòu)建無居民海島產(chǎn)權(quán)體系，試點探索無居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)能。

這意味著，未來如果你想擁有一座海島，已經(jīng)不再是一個夢了。

自然資源部綜合司有關負責人表示，此次改革的另一個關鍵是明確了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體。此舉是針對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體規(guī)定不明確、自然資源資產(chǎn)所有者主體不到位、所有者權(quán)益不落實、因產(chǎn)權(quán)主體不清造成“公地悲劇”、收益分配機制不合理等問題。

《意見》提出，研究建立國務院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和管理體制。探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度。完善全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理制度，合理調(diào)整中央和地方收益分配比例和支出結(jié)構(gòu)。

同時，將推進農(nóng)村集體所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)，依法落實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人地位，明確農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)，增強對農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)管理和經(jīng)營能力，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對自然資源資產(chǎn)享有合法權(quán)益。

擴大競爭性出讓

首先，要理順產(chǎn)權(quán)關系，摸清家底。上述負責人表示，長期以來，由于自然資源分部門管理、對各類自然資源的定義、分類、調(diào)查評價標準、周期不同等原因，導致部分自然資源底數(shù)不清，甚至交叉統(tǒng)計。

針對上述問題，《意見》提出統(tǒng)一自然資源分類標準、統(tǒng)一自然資源調(diào)查監(jiān)測評價制度、統(tǒng)一組織實施全國自然資源調(diào)查。

嚴金明表示，產(chǎn)權(quán)制度，尤其是產(chǎn)權(quán)確權(quán)是自然資源管理的基礎。

為此，《意見》提出，將全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)代表行使主體登記為國務院自然資源主管部門，逐步實現(xiàn)自然資源確權(quán)登記全覆蓋，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清各類自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的邊界。

產(chǎn)權(quán)清晰后，有利于自然資源整體保護和集約利用。朱道林表示，《意見》出臺有利于強化整體保護與系統(tǒng)修復，自然資源要素與人類行為共同構(gòu)成生命共同體系，各自然要素之間具有密切的有機關系，必須實施整體保護與系統(tǒng)修復。

同時，針對自然資源資產(chǎn)價格形成機制不健全、市場配置資源的決定性作用難以充分發(fā)揮、部分自然資源資產(chǎn)有償使用制度不健全、自然資源資產(chǎn)市場流轉(zhuǎn)不順暢等問題，《意見》提出既要通過完善價格形成機制，擴大競爭性出讓，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，又要通過總量和強度控制，更好發(fā)揮政府管控作用。

此外，針對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)監(jiān)管制度不完善，自然資源資產(chǎn)管理考核評價體系缺失、社會監(jiān)督作用不足等問題，《意見》提出，建立科學合理的自然資源資產(chǎn)管理考核評價體系，開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，落實完善黨政領導干部自然資源資產(chǎn)損害責任追究制度。

朱道林表示，改革也存在不少難點，一是不同類型自然資源具有不同的屬性和特征，而且作為自然資源，土地資源與礦產(chǎn)、水、森林、草原、海洋等之間既具有密不可分的聯(lián)系，又有本質(zhì)的區(qū)別，如何將統(tǒng)籌推進與分類對待有機結(jié)合，將面臨困難。

此外，如何整體構(gòu)建自然資源的權(quán)、責、利關系是改革成功與否的關鍵，只有將產(chǎn)權(quán)主體明晰與集約可持續(xù)開發(fā)、整體保護與修復責任密切關聯(lián)，并建立整體的、具有嚴格法律地位的規(guī)劃管制制度，才能為統(tǒng)籌推動自然資源可持續(xù)利用、保護、修復奠定制度基礎。（記者 黃曉芳）